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お客さまからご相談いただいた、ある土地区画整理事業の事件概要をご紹介します。掲載にあたっては、お客さまのご承諾をいただいております。

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（７）事実に相違する不合理な基準地積（職権更正等の違法な不作為）

ア　次に、本件土地評価式のうちの「従前地の地積」として、事実と大きく相違する公簿上の地積が採用されていたことが明らかとなった。被告が土地評価上採用する個々の「従前地の地積」は「基準地積」と呼ばれ、その決定方法は、「〇〇都市計画事業〇〇土地区画整理事業施行に関する条例（以下「施行条例」という。）」（甲３４）第２１条に次のように規定されている。

第21条　基準地積の決定

「換地計画において換地を定めるときの基準となる従前の宅地各筆の地積（以下「基準地積」という。）は、（整理）法第５５条第９項の規定による事業計画の決定の公告のあった日現在の土地登記簿地積によるものとし、･･･」

被告は、この規定に基づき、基準地積を決定したので、土地評価は適正適法だと主張する。

イ　原告らは、違法な路線価指数の設定に加え、事実を反映していない公簿地積を基準地積とされたことが本件仮換地の大幅な規模縮小、すなわち、本件神社の尊厳破壊に大きく影響していることを悟り、本件従前地に大幅な縄伸びの可能性を確信するに至った。

ウ　しかし、そもそも、「元来、区画整理については、従前の土地の地積を実測地積によって計画をたてることが合理的な処置であることは明らか（最高裁昭和３２年１２月２５日判決）」で、本件事業が「災害復興という急速な整理施行を要する場合（最高裁昭和３２年１２月２５日判決）」や「緊急を要する場合（最高裁昭和５５年７月１０日判決）」に当たらないことは既述のとおりである。また、本件従前地は、登記地目からも明らかなように古くからの山林で、「台帳地積と実測地積がさほど開きのないのを普通とする市街地（最高裁昭和４０年３月２日判決）」とは規模、用途、環境等の態様が大きく異なることから、地権者側の権利保護の必要性に照らし、この基準地積決定方法を唯一の拠所として基準地積を決めることはあまりにも公平性や妥当性を欠くものである。

そこで、この基準地積決定方法の不備を補うように、施行条例第２２条第３項には「施行者は、前条の基準地積が明らかに事実に相違すると認める宅地及び特に地積について実測する必要があると認める宅地について、その宅地の所有者及びその宅地に隣接する土地の土地所有者の立会を求めて、その宅地の地積を実測して、その基準地積を更正することができる。」と規定されている（以下この規定を「更正規定」といい、更正規定に基づく施行者の実測及び基準地積の更正を「職権更正」という。）。さらには、続く施行条例第２２条第４項に、「施行者は、施行地域を適当と認める区域に分割し、各区域について実測した宅地の地積と、その区域内基準地積を合計した地積との間に差異がある場合は、その差異に係る地積をその区域内の基準地積（前条又は第２項若しくは前項の規定による実測の結果定まった基準地積を除く。以下本項において同じ。）にあん分して基準地積を更正しなければならない（以下「あん分義務」という。」と規定されている（以下この規定を「あん分規定」という。）。

エ　「照応の原則は換地処分の本質に根ざす基本的な原則であるが、その主眼は土地区画整理における関係者の公平をはかり、その利益を保護する点にある。したがって、土地区画整理において、従前地の各筆の面積（基準地積）を確定することは、換地設計を始め、一連の換地手続の必要不可欠の基本的事項であり、右地積は仮換地の指定、換地処分、清算金のすべてにわたり基準となるものといわねばならない。そして、基準地積の確定方法については、土地区画整理法は直接規定していないものの、決して施行者の自由な裁量に委ねられているものではない。同法施行令により「地積の決定の方法に関する事項」は施行規程の必要的記載事項とされ、公共団体が施行者である土地区画整理にあっては、施行規程は条例により定める旨規定されている。それゆえ、施行規程中「基準地積の確定に関する事項」は、施行者が土地区画整理事業の遂行に当たり準拠すべき規則であって、右条例に違背して確定された基準地積に基づく換地処分は違法であるといわねばならない。　（中略）

基準地積の決定方法に係る条例の各規定は、処分庁（施行者）の便宜のみのためにのみ設けられた規定ではなく、処分を受ける土地所有者らの権利を保護するためにも設けられたものであるから、右規定に違背した瑕疵は、単に違法というに留まらず、当該換地処分の取消事由に当たるものといわねばならない（広島高裁平成元年１０月２７日判決）」。

オ　更正規定及びあん分規定の両規定は、施行者が整理法の要請する照応義務を果たすためには、第一に従前地の正確な現状把握を必要不可欠とするものであるから、その主要な要素たる「地積」については公簿のみによるのではなく可能な限り実測に近い数量を基準とすべきことを示唆するものである。仮に、これらの補助規定がなく、公信力のない公簿のみによって、土地評価及びこれに続く換地設計等一連の手続きを進めた場合、整理法に抵触する不照応（仮）換地を生み出す危険性が高まることはいうまでもない。

カ　しかしながら、被告は、後記ケのとおり、本件において「明らかに事実に相違する」と認識しており、職権更正を行うべきであったにもかかわらず、意図的、計画的にこれを行わず（以下「更正不作為」という。）、また、あん分義務に係る作業を恣意的かつ杜撰に処理（以下「あん分義務の不履行」という。）した疑いが強い。

これに対し被告は更正規定は施行者の任意規定であるから実測するか否かは被告の自由な裁量によると主張するが、これは、次のとおり誤った解釈である。

更正規定に係る職権更正は、施行者に当該権限を付与したものであり、権限にはその行使、不行使につき責任を伴うものである。被告は、条文上の「認める」や「できる」という部分を施行者にその恣意的裁量権あるいは自由な選択権があるものと誤解したようである。「認める」とは、「認識している」という意味であり、認めるか認めないかの許認可権のような特権を意味するものではない。更正規定には、既述のとおり、施行者が照応義務を果たすために、事実に相違する（あるいは必要性あり）と認識した土地について、公簿地積よりも実測地積を基準地積とすることを可能にする、いわば施行者を救済する一面もあるのである。被告は、上位規定である整理法の照応義務を軽視（または無視）したが故に、下位の更正規定の趣旨をも看過した、あるいは、更正規定の字面のみを漫然と鵜呑みにしたものと思料される。

次に、あん分義務が適正に履行されていることを証拠資料をもって説明するよう求めたところ、被告は、一部の資料（「基準地積調書用紙」（甲３５、甲３６））しか開示せず、そこに記載された数値の採用根拠をについては未だに黙秘を続けている。いや、恣意的操作を行ったので説明できないのである。具体的には、「基準地積調書用紙」に記載された「１．０５２１６８７５８１」（甲３５）及び「１．０７１４０５４３５６」（甲３６）は、あん分規定により区域分割された各区域内の基準地積に乗じるべきあん分率（以下「適正あん分率」という。）と推測されるが、実際に採用されたのは、前者に対しては「１．０４５」で、後者に対しては「１．０６５」と、もともと予定されていたものと解される既定のあん分率で適正あん分率を下回る数値である。要するに、「実測申請者を除く大多数の地権者は違法不当な基準地積に甘んじているのである。

キ　以上のとおり、「恣意的かつ杜撰で違法な路線価指数」、「更正不作為」及び「あん分義務の不履行」により生じた不利益について、〇〇〇年〇月、原告は、事務所を訪れ、不服を訴えるとともにその救済を求めた。具体的には、まず、職権更正（被告負担による実測に基づく基準地積更正）を行うよう求めた。

これに対し、事務員Fは、既述のとおり、更正規定は施行者の任意規定であり、実測するか否かは被告の裁量によるものであるから行う必要はないと拒絶した。次に、原告の負担で実測した場合の基準地積更正の可否を問うと、「期限が過ぎているから認められない。また、認めた前例はひとつもない。」と豪語した。実測のうえ縄伸びが判明したにもかかわらず、（仮）換地変更はもとよりその差積分の対価すら支払われないのは違憲である（最高裁昭和３２年１２月２５日判決外）旨主張したところ、「適法だ。どこの区画整理でもそうだ。（仮）換地変更も清算金の支払いもあり得ない。」と断言した。

後日、期限後の基準地積更正を認めた前例を探索し、その調査結果を証拠として再度問い詰めたところ、申請期間経過後に基準地積更正を認めた例は３件あるとFは白状した。これによって、被告は、原告の実測に基づく基準地積更正申請を受諾せざるを得ないこととなった（甲１３）。ただし、測量費用は自己負担であるとの条件が付された。

この一件からも明らかなように、被告には地権者の適正な権利の行使すら抑制してしまおうという背信性が染み着いているのである。公僕としての資質を疑われても弁明の余地はない。

ク　そして、〇〇〇年〇月〇日、本件従前地の測量、登記が完了し、大幅な縄伸び（以下「本件縄伸び」という。）の事実が確定した（甲３）のである。

それから、〇〇〇年〇月〇日、地積更正に係る登記事項証明書等を添付のうえ、被告に対し基準地積の更正申請を行い（甲３）、これに対して、〇〇〇年〇月〇日、訂正後の清算指数計算書（甲１４）を受領した。その際、被告は、他の一般地権者と同様の手法による清算金で本件不利益を処理する旨の説明を行ったが、原告らは、それとは別に、長期にわたる経済的不利益に対する損害を賠償すべきと被告に請求した（甲１）。

ケ　原告が本件従前地の測量を行う前に確認したところ、被告は、本件旧基準地積（更正前の基準地積）による本件従前地と本件仮換地は照応していると説明していた（甲１２）。つまり、本件仮換地は、基準地積が更正されたことにより、照応義務に係る「地積」の点において著しく照応を欠くことが証明された（甲１４）ことになる。

この点、被告は、本件事業地域内について組合施行を引き継ぐ以前から長年にわたり調査を行っており､現況測量による公図調整図（甲３７）を作製する等、本件従前地に著しい縄伸びが生じている可能性（「本件旧基準地積が明らかに事実に相違する」こと）を当然に把握していた筈である。その証拠として、被告は、本件従前地の評価（個別的要因補正率の判定）を行うに当たって、公図調整図により地形減価（奥行逓減に係る減価補正等）を行った旨の説明を行った（甲１３）。すなわち、土地評価において重要な価格形成要因である「間口距離」、「奥行距離」、「形状」、「高低差」等を同図に基づき確認しており、同図の規範性を重要視していたのである。「地積」についてのみ概算値すら把握せず、縄伸びの可能性を予見していなかったというのは不自然である。

また、本件従前地は、古くからの山林であり、山林の縄伸びが他の地目のそれと比して著しいことは公知の事実で、区画整理及び本件事業地域に精通した被告にその認識が欠けていたとは考えられない。

さらには、被告には本件従前地に隣接する〇〇神社境内地内に約７００㎡（甲３７、甲３８）の保留地を確保する計画上、本件縄伸びの発覚を封印する誘因があった。つまり、被告は本件従前地の旧公簿地積が実態より小さいことに目をつけ、不法搾取（不法な強減歩）、しかも無補償、無清算を企んだ疑いが強い。さらに、被告の背信性は、本件処分の５年後浮き彫りとなる。被告は、前主による本件従前地の使用収益を排除（実質的な明渡要求）するために、立木補償の名目で隣接地権者等を招集し、本件従前地の境界確認を行っている。立会い後､杭を埋設したうえで各地権者から境界承諾書（甲３９）を徴し、図面まで作製（甲１０）しておきながら、本件縄伸びの可能性を一切説明せず、また、前主が被った潜在的不利益に対して補償金や清算金での解決可能性すら示さなかった。

以上のことから、被告が、意図的計画性のもとに（故意）、背信的に（無補償無清算を企図）、不照応（整理法違反）な仮換地指定を行ったことは明らかである。

コ　被告は、この故意性を否定するが、本件処分の前提となる仮換地案作製（実質的な換地設計）過程について質問したところ、仮換地案は専門業者である〇〇株式会社に業務委託を行い作らせたもので、当時の図案作製過程の詳細は同社でないと分からないと無責任にも説明を放棄した。すべて業者任せのいわゆる｢一括丸投げ｣ということである。一連の不誠実な対応ぶりから考えても図案と現地との照合等施行者として当然なすべき検証作業を行う筈もなく、被告は、職務上通常尽くすべき注意義務を尽くすことなく漫然と、違法な路線価指数、明らかに事実に相違する基準地積に基づく不照応（違法）な図案を基に土地評価や本件処分等一連の手続きを進めた事実を認めた。この点で、仮に故意性（意図的計画性）が否定されたとしても、そこに重過失があったことは明白である。

サ　したがって、被告は、本件縄伸びの可能性を本件処分以前から十分認識（故意、悪意）のうえ、あるいは、十分に予見可能であった（重過失）にもかかわらず通常の注意義務を怠り、違法な土地評価及び本件処分を漫然と行った。そのうえ、職権更正を長期にわたり怠り、その状態を今日まで放置した。

シ　繰り返しになるが、個々の土地評価作業は、具体的土地の現状の正確な把握が前提であることはいうまでもない（東京地裁昭和５１年９月２６日判決）。しかしながら、被告は、間口距離、奥行距離、形状、高低差等について、公図調整図を土地評価の拠り所として採用しながらも、「地積」については公図調整図を無視（故意）し、あるいは看過（重過失）するという説明のつかない理論的整合性を著しく欠く不適正な土地評価を行った。

実測に基づかない「地積」を採用することは、地積計測の前提となる具体的な土地の範囲が不確定であることと同義であることから、照応義務に係る「環境」、「利用状況」においても不照応となる蓋然性を高めることに通じる。その結果、概略図（甲５）に示すように本件仮換地は「地積」のみならず、「環境」や「利用状況」においても「社会通念上不照応であるといわざるを得ず、裁量的判断を誤った違法のもの（最高裁平成元年１０月３日判決）」となってしまった。

ス　施行者は、関係人に不当な不利益や損害を及ぼすことのないよう配慮すべき義務を負うことはいうまでもない（最高裁昭和４６年１１月３０日判決）。被告は、土地区画整理事業の専門家集団であり、いわば、プロ組織であるから、仮に、更正規定がなかったとしても、施行者として一般市民である地権者に対して、その専門性、技術性、資金力等で圧倒的に優位な立場にあり、本件旧基準地積に基づき仮換地指定することが、前主にとって多大な不利益に繋がる恐れ（危険の蓋然性）がある場合には､この危険を回避すべき義務を信義則上当然に負うものである。また、それが区市町村民の要請であり、期待でもある。区市町村民は、施行者に対する信頼を基礎として事業に協力し、権力に伏するのが通常であり、その信頼を裏切った被告の責任は重大である。

ましてや、意図的、計画的に整理法の求める照応義務の要請に反する仮換地指定を行う行為は、言語道断、許されるものではない。更正規定は、整理法の下位に位する施行条例の一部であることからも“決して施行者の自由な裁量に委ねられているものではない。（広島高裁平成元年１０月２７日判決）”。更正規定が置かれた趣旨、目的及び既述の本件事業の緊急性、必要性の欠如を裏付ける著しい長期化、遅延化の事実に照らし、更正不作為は、著しく不条理で、それが違法な土地評価、すなわち、不照応な換地の基礎にも繋がることから、本件処分は、当然にその違法性を継承し違法な行政処分である。

セ　ところで、施行条例第２２条第１項には、「宅地所有者又は宅地について所有権以外の権利（処分の制限を含む。以下次条において同じ。）を有する者は、前条の地積が事実に相違すると認めるときは、（整理）法第５５条第９項の規定による事業計画の決定の公告のあった日から６０日以内に、施行者が別に定める要領に基づいて施行者に地積の更正を申請することができる。」と規定されており、被告はこの規定に係る要領として「実測確認申請取扱要領」を作成していた。

しかしながら、①施行条例案可決が事業計画決定公告より後になされるというお粗末さもあり、申請期間は事実上１か月半程度しかなく、あまりにも短すぎること、②測量費用は全額申請者負担であること、③隣接地権者全員が確認印を押印した境界確認書及び実測図を作成したうえでこれを申請期間内に提出しなければならないこと、④当該隣接地権者全員の押印の真正を担保するために煩雑な手続きを要することまたはこれに代わる手段として印鑑証明書を添付しなければならないことから他人の協力が不可欠となること、⑤地権者の大部分は土地区画整理事業や不動産に関する知識が欠如していること等から、被告が説明したところによると申請件数は地権者７００名強のうち１％にも満たない僅か３件であった。ちなみに､原告による本件従前地の測量では、１０か月もの期間を要し、費用も数十万円に上った。また、隣接官有地（赤道）との境界確認では被告に信義則違反（甲１３）ともとれる妨害行為（立会申請拒否）に遭う等、質的にも量的にも１～２ヶ月で完了できる作業ではない。他人の立会や印鑑の真正証明手続きに係る協力及び境界の合意が得られない場合は、境界確定訴訟を提起するより他に道はなく、確定まで数年かかる場合でさえ稀ではない。ましてや、上記のように、施行者自らが妨害する異常事態まで考慮すると、この規定だけでは、事実上、地権者への配慮として不十分であることは明らかである。

つまり、施行者が職権更正やあん分義務を果たさない場合、事実上、殆どの地権者は、（長期化、遅延化の事実に裏付けされた）緊急性、必要性のない本件事業のために、事業計画公告日現在の公簿地積を基準地積として受け容れざるを得ないのである。事業の緊急性、必要性の欠如とその犠牲者となる地権者の権利保護の必要性とを比較した場合、更正不作為やあん分義務の不履行は許されざる違法性を有するといわねばならない。繰り返すが、本件のように大幅な縄伸びの可能性がある場合、これらの基準地積決定方法の不備が（仮）換地不照応という違法に繋がる不都合を回避するために、適宜職権更正を実施し、さらには、あん分義務を適正に履行することにより、整理法の要請である照応義務を果たさなければならないものと被告は考えるべきだったのである。